Regeringen har nu lagt fram sin public service-proposition. Förslagen i propositionen anger de villkor och riktlinjer för den verksamhet som ska bedrivas av programföretagen Sveriges Radio (SR), Sveriges Television (SVT) och Utbildningsradion (UR) under den kommande tillståndsperioden 1 januari 2020 – 31 december 2025.
Sammanfattning av propositionens viktigaste punkter
- Grunddefinitionen av kärnverksamheten innebär även fortsättningsvis att ”ljud respektive rörlig bild” som ska vara ”i fokus för programföretagens verksamhet”.
- Definitionen av kärnverksamhet utvidgas till att även omfatta det programutbud som finns fritt tillgängliga på public service-företagens öppna delar av internet.
- Regeringen uttalar också att SR och SVT i sin nyhetsverksamhet ska ta hänsyn till kvalitativa nyhetsmediers konkurrensförutsättningar för att värna en mångfald av perspektiv.
- Regeringen förordar en förhållandevis restriktiv hållning till distribution på globala distributionsplattformar och i sociala medier samt att programbolagen ska göra en bedömning av bland annat konsekvenser och risker för konkurrensen på mediemarknaden.
- Programföretagen förutsätts ta fram öppna och tydliga riktlinjer gällande nyttjande av sociala medier och ska därtill redovisa hur riktlinjerna tillämpats i de årliga public service-redovisningarna.
- Externa distributionsplattformar får ”enbart i undantagsfall” användas för exklusiva publiceringar.
- Regeringen föreslår att även andra aktörer än programbolagen ska kunna anmäla en ny tjänst av större betydelse (eller en befintlig tjänst som väsentligen ändrats) för förhandsprövning hos Myndigheten för press, radio och tv.
- Regeringens förslag innebär att den krets som kan anmäla en tjänst utvidgas samtidigt som utrymmet för vad som kan prövas begränsas.
Uppdraget
Som en utgångspunkt definierar regeringen public service som ”en kollektiv nyttighet som har ett demokratiskt värde för hela samhället”. Det noteras att public service-företagen liksom andra medieföretag påverkas av utvecklingen av medielandskapet och att deras relevans och legitimitet vilar på att de även i ett föränderligt medielandskap kan tillgodose demokratiska, sociala och kulturella behov i samhället med oberoende, integritet och självständighet.
Public service-uppdraget har traditionellt delats in i tre verksamheter:
Med kärnverksamhet har avsetts att producera och sända radio- och tv-program till allmänheten, det vill säga att sända radio och tv i marknätet.
Med kompletterande verksamhet har avsetts verksamhet som syftar till att utveckla och stödja kärnverksamheten, till exempel genom att tillgängliggöra kärnverksamheten på olika plattformar för att nå en så bred publik som möjligt.
Med sidoverksamhet har avsetts annan verksamhet.
Kärnverksamhet och kompletterande verksamhet finansieras genom anslag. Sidoverksamhet ska bära sina egna kostnader och får inte inkräkta på de andra verksamheterna.
Regeringen anger att det uppdrag och de villkor som gällt 2014-2019 ”i huvudsak” ska fortsätta att gälla. Flera viktiga punkter kan dock noteras:
- Definitionen av kärnverksamhet utvidgas till att även omfatta det programutbud som finns fritt tillgängliga på public service-företagens öppna delar av internet. Med uttrycken ”fritt tillgängliga” och ”öppna delar av internet” avses att programföretagens utbud ska vara lätta att nå och att man som huvudregel inte får ta någon särskild betalning för dem.
Denna utvidgning innebär en betydande breddning av kärnverksamheten och får även sin betydelse för frågan om vad som omfattas av den så kallade förhandsprövning av nya tjänster (se nedan).
- Definitionen av kompletterande verksamhet behålls till ordalydelsen oförändrad, men förändras i praktiken genom den föreslagna utvidgningen av kärnverksamheten. En annan effekt av detta är att distribution på externa plattformar kan utgöra kompletterande verksamhet.
- Grunddefinitionen av kärnverksamheten innebär dock att det även fortsättningsvis är ”ljud respektive rörlig bild” som ska vara ”i fokus för programföretagens verksamhet”. Begreppet ”sända” syftar alltjämt på linjära utsändningar av tv och radio, oavsett om det sker via marknät, satellit, kabel, ip-tv eller internet.
Regleringen av public service (krav och villkor)
Möjligheterna att reglera public service-verksamheten styrs i grunden av vilket utrymme som ges i yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om etableringsfrihet. En viktig utgångspunkt är där att etableringsfriheten, som ett uttryck för näringsfriheten, ska vara så vid som möjligt och möjligheterna för staten att ställa krav och villkor så liten som möjligt.
I dag medger reglerna om etableringsfrihet att det ställs upp krav och villkor för eterverksamhet, vilket varit – och är – den grundläggande public service-verksamheten. Däremot medges inte en reglering av verksamhet i tråd, till exempel tillhandahållanden via internet.
När medietjänster alltmer utvecklas i en onlinemiljö innebär detta att grundlagen hindrar statens möjligheter att reglera till exempel public service-företagens verksamhet i tråd (på internet). Regeringen anser därför att man måste begränsa etableringsfriheten i yttrandefrihetsgrundlagen för att kunna ställa samma krav och villkor, till exempel om saklighet och opartiskhet, på public service-företagens trådsändningar som på deras etersändningar. Paradoxalt nog förutsätter man alltså – och det är även ett önskemål från public service-företagen – att det ska göras grundlagsändringar för att begränsa den etableringsfrihet som är till för att skydda såväl public service-företagen som andra aktörer mot staten, så att staten ska kunna ställa krav och villkor på public service-företagen också i en onlinemiljö.
Frågan om grundlagsändringar diskuteras i den sittande tryck- och yttrandefrihetskommittén och kan genomföras först från och med 2023. För public service-propositionen innebär det att man i fråga om krav och villkor delar upp tillståndsperioden i två delar: åren 2020-2022 och åren 2023-2025 – allt under förutsättning av att de tilltänkta ändringarna i yttrandefrihetsgrundlagens regler om etableringsfrihet genomförs.
För tiden 2020 – 2022 kommer nuvarande reglering att bestå. Det innebär bland annat att Granskningsnämnden för radio och tv inte kommer att kunna granska public service-företagens sändningar i tråd (på internet) utan fortsatt begränsas till sändningar i marknätet.
För tiden 2023-2025 kommer även verksamheten på internet att omfattas av samma innehållsvillkor och granskning som sändningarna i marknätet – under förutsättning att grundlagsändringen genomförs.
Sändningsinnehållet
När det gäller sändningsinnehållet är frågan om nyhetsuppdraget av särskilt intresse.
Regeringen föreslår att SVT och SR ska stärka sin journalistiska bevakning i svagt bevakade områden. Regeringen uttalar att det finns en viss risk att en ökad public service-närvaro på lokal nivå kan påverka de kommersiella nyhetsmediernas konkurrensförutsättningar negativt, men bedömer att risker för en sådan utveckling är liten och att den måste ställas i relation till risken för att ett helt område helt står utan kvalitativ redaktionell bevakning.
Regeringen uttalar också att SR och SVT i sin nyhetsverksamhet ska ta hänsyn till kvalitativa nyhetsmediers konkurrensförutsättningar för att värna en mångfald av perspektiv. Saken uttrycks som att man på grund av sin särställning har ”ett särskilt ansvar för att bidra till att värna en mediemångfald”. Kravet konkretiseras dock inte mer än så.
Även här återkommer regeringen till frågan om att det ska vara fokus på rörlig bild och ljud i nyhetsverksamheten. För att exemplifiera anger man att längre texter i en onlinemiljö som återger innehållet i ett radioinslag i normalfallet bör vara ”oproblematiskt” – medan längre artiklar utan koppling till ett nyhetsinslag däremot bör ”användas restriktivt”.
Distribution på externa plattformar
Medan regeringen genom att vidga definitionen av kärnverksamheten sålunda vill främja distribution av public service på företagens egna plattformar, så förordar man en något mera restriktiv hållning till distribution på globala distributionsplattformar och i sociala medier. En bedömning ska här göras av konsekvenser och risker såväl för företagens eget oberoende och allmänhetens förtroende som för konkurrensen på mediemarknaden.
Eftersom begrepp som ”sociala medier” är svårdefinierade över tiden överlåter emellertid regeringen den bedömningen till programföretagen själva. Viktiga parametrar ska dock vara graden av kontroll över innehållet, möjligheterna att upprätthålla ett redaktionellt ansvar, tydlighet om avsändaren och att publiken inte ska exponeras för kommersiella budskap. Programföretagen förutsätts ta fram öppna och tydliga riktlinjer om detta och ska även redovisa hur de tillämpats i de årliga public service-redovisningarna.
När det gäller exklusiva publiceringar så får externa distributionsplattformar användas för detta ändamål ”enbart i undantagsfall”.
Förhandsprövning av nya tjänster
Regeringen föreslår att det nuvarande systemet med förhandsprövning av nya tjänster ska bestå med vissa förändringar.
Förhandsprövningen är något som följer av EU-rätten. Eftersom public service finansieras med allmänna medel så måste finansieringen följa EU:s regler om statsstöd. Detta är alltså en skyldighet för den svenska staten och innebär bland annat att man måste se till att verksamheten inte får påverka konkurrensen på mediemarknaden på ett otillbörligt sätt.
Som bekant förutsätter det nuvarande systemet att programföretagen själva anmäler nya tjänster. Hittills (sedan 2010) har dock public service-företagen inte anmält några sådana tjänster.
Regeringen förslag innebär nu följande:
- Även andra än programföretagen, till exempel aktörer på mediemarknaden, ska hos Myndigheten för press, radio och tv, kunna anmäla en ny tjänst av större betydelse (eller en befintlig tjänst som väsentligen ändrats) för förhandsprövning. Om en tjänst inte godkänns ska programföretagen upphöra med den.
- Enbart nya tjänster inom den kompletterande verksamheten ska kunna prövas, det vill säga inte sådant som är kärnverksamhet. Eftersom området för den så kallade kärnverksamheten hos public service-företagen vidgas genom att även det programutbud som finns fritt tillgängligt på public service-företagens öppna delar av internet ska omfattas, innebär det alltså att vad som kan förhandsprövas minskar.
Å ena sidan vidgas alltså den krets som kan anmäla en tjänst, å andra sidan begränsas utrymmet för vad som kan prövas. Var gränserna kommer att gå återstår att se. Att även andra än public service-företagen kan anmäla en tjänst till förhandsprövning innebär dock en viktig möjlighet för att få individuella tjänster prövade. Det gäller inte minst sett i relation till kravet på att kärnverksamheten huvudsakligen ska avse rörlig bild och ljud.
Tillståndsperioden
Tillståndsperioden är sex år, det vill säga år 2020-2025. Public service-kommittén hade föreslagit en tioårig tillståndsperiod, men efter kritik från flera remissinstanser, däribland TU, ändrades tillståndsperioden till sex år genom ett tidigare beslut.
Kostnader
Sammanlagt tilldelas de tre public service-företagen årligen drygt 8,5 miljarder kronor (8 563 miljoner kronor), varav:
Sveriges Radio tilldelas 3 077 miljoner kronor
Sveriges Television tilldelas 5 041 miljoner kronor
Utbildningsradion tilldelas 445 miljoner kronor
Beloppen kommer – som tidigare – att årligen uppräknas med 2 procent.
Dessutom tillförs bolagen 166 miljoner kronor, vilket motsvarar den tidigare finansieringen av Radiotjänst i Kiruna AB.
Och vad händer nu?
Regeringen har överlämnat propositionen till riksdagen.
Riksdagen beslutar under hösten 2019.
Regeringen fattar därefter (hösten 2019) beslut om sändningstillstånd och medelsvillkor för perioden 2020–2025.