De tre public service-företagen – Sveriges Radio (SR), Sveriges Television (SVT) och Utbildningsradion (UR) – har en stor och viktig funktion, men också en stor genomslagskraft och påverkan på mediemarknaden. När denna marknad konvergerar får det effekter som gör det nödvändigt att se över villkoren för PS-bolagen, dels för att säkerställa deras kvaliteter och funktion, dels för att undvika att de ger upphov till marknadsstörande effekter.
Det finns här tre viktiga principer som bör beaktas.
Princip 1: Lika-principen
Det kan tyckas vara en självklarhet att PS-bolagen ska finnas på de plattformar i sociala medier, där de har relevans.
Samtidigt innebär detta utmaningar. Det är en sak att PS-bolagen kan marknadsföra sina program på andra plattformar än sina egna. Men om PS-bolagen tillgängliggör sitt material bara på vissa plattformar leder det på flera sätt till en konkurrenssnedvridning gentemot de plattformar eller medier som inte får samma tillgång till materialet.
Den grundläggande konkurrenssnedvridningen handlar om att när PS-bolagen tillgängliggörs sitt material i sociala medier, så sker det med statliga licensmedel; i en framtid med skattemedel om public service-kommitténs förslag vinner gehör hos lagstiftaren. De konkurrerande, privata, medierna tvingas däremot tjäna in varenda kostnadskrona på egen hand. Redan här råder alltså en obalans i villkor och förutsättningar.
(Här finns dessutom en ytterligare problematik inbyggd i det att PS-bolagen, inte sällan, med viss vidarebearbetning, hämtar sina nyheter från t ex dagstidningarna och sedan tillgängliggör dem gratis, såväl på egna sajter som på andra plattformar i sociala medier. Mera om detta under princip 2 nedan. Se även Jonas Ohlsson och Ulrika Fachts Kampen om reklamen, Nordicom 2017.)
PS-materialet, egenproducerat eller av andra, är därför attraktivt. Att det tillgängliggörs på andra plattformar än PS-bolagens egna, till exempel Facebook, genererar annonsintäkter för plattformsinnehavaren – på bekostnad av läsar- och annonsintäkter hos de medier på vars plattformar materialet inte tillgängliggjorts eller som har att försöka ta betalt för sitt eget motsvarande material. Inte sällan innebär detta alltså i praktiken att läsar- och annonsintäkter förflyttas utifrån var PS-bolagen väljer att tillgängliggöra sitt material. Och dessutom stannar ju läsaren kvar hos Facebook.
För att vara mycket konkret; om en dagstidning på sin Facebook-plattform publicerar en nyhet, så flyttas tittaren, när denne klickar på nyheten, tillbaka till tidningens sajt. Det är tidningens primära sätt att få trafik och annonspengar till den egna verksamheten. Om däremot till exempel SVT publicerar ett inlägg på någon av alla dess Facebook-plattformar, så stannar den läsare som där tar del av nyheten kvar hos Facebook.
Detta är en win-win-situation – för Facebook och SVT. Facebook kan med andra ord härbärgera SVT:s efterfrågade material, generera annonsintäkter och tjäna pengar på det. Och SVT, som inte behöver bekymra sig om annonsintäkter, stärker (närmast som en annonsör) sin position och sitt varumärke. Frågan är bara i vilka sammanhang bolaget vill synas?
Förlorarna är de privata medier som inte får tillgång till samma material och ser sin konkurrenssituation försvagas.
Det är här som frågan om en lika-princip kommer in i bilden. Här råder inte någon lika-princip.
Men mot den bakgrunden bör en sådan princip råda.
En lika-princip skulle innebära att om PS-bolagen publicerar sitt material på andra plattformar än sina egna, så ska det göras tillgängligt också för andra medier. Det löser långt ifrån alla andra principiella och praktiska problem, men skulle innebära ett steg mot en mera jämlik situation, där PS-bolagen inte med exklusivitet bidrar till att stärka amerikanska jättar.
Ytterst handlar detta om hur och till vem eller vilka det material som framställs ”i allmänhetens tjänst” egentligen ska hanteras. Det kan inte enbart vara en fråga som är upp till PS-bolagen att förfoga över.
Det bör därför i sändningstillstånden för PS-bolagen uttryckligen klargöras att i den utsträckning de tillgängliggör sitt material på andra plattformar än dem som de själva äger, så ska det för det första ske med återhållsamhet. För det andra ska detta material i så fall också göras tillgängligt för alla andra medier – givet att dessa har ett redaktionellt oberoende och ansvarig utgivare – som önskar ta del av och publicera det.
Princip 2: Gränsdragningsprincipen
Sedan lång tid tillbaka har begreppen kärnverksamhet och kompletterande verksamhet använts för att beskriva PS-bolagens uppgifter. Med kärnverksamhet har avsetts att producera och sända radio- och tv-program till allmänheten. Det har också ansetts att kärnverksamheten kan tillgängliggöras från olika egna plattformar, det vill säga inte bara marknätet.
Med kompletterande verksamhet har avsetts verksamhet som syftar till att utveckla och stödja kärnverksamheten och förbättra allmänhetens möjligheter att tillgodogöra sig den.
Den senaste public service-kommittén föreslog att de två begreppen skulle avskaffas och man istället skulle uttrycka i anslagsvillkoren att ”de medel som ställs till programföretagens förfogande ska användas för den verksamhet som regleras i sändningstillstånden” (SOU 2012:59, s. 94).
Förslaget kom aldrig att genomföras.
Den svenska mediepolitiken – i bred mening – kan sägas bygga på att det ska finnas en balans mellan de statliga bolag som driver public service-verksamheten och den fristående privata mediesektorn. Den balansen är skör och kräver – i en tid när mediemarknaden är stadd i ständig och snabb förändring – noggrann uppmärksamhet, så att den inte rubbas.
PS-bolagens särskilda ställning – inte bara på etermedieområdet utan på hela mediemarknaden – gör i det perspektivet denna problematik mycket tydlig. Hur påverkar den de privata mediernas konkurrensförutsättningar?
De problem som beskrivits under princip 1 ovan är typexempel på detta. Det gäller inte minst på de lokala och regionala marknaderna. Det är alltjämt så att det är de lokala och regionala dagstidningarna som, trots de nedskärningar många tvingats göra, i allt väsentligt är de som upprätthåller den dagliga lokala och regionala journalistiska bevakningen. Det gäller även i de kommuner och områden som kommit att kallas vita fläckar.
Och detta aktualiserar i sin tur frågan om vad som händer om förutsättningarna för att upprätthålla denna, för demokratin och det lokala dagliga samtalet livsviktiga, bevakning undermineras?
I decennier har frågan om ”public service-uppdragets gränser” diskuterats. Någon närmare definition har egentligen aldrig kunnat ges. Den är heller inte statisk och ska möjligen därför inte heller ges.
En jämförelse kan dock göras med Storbritannien och den ytterst detaljerade reglering (senast 23 oktober 2017) som där ges för ”Operating licence for BBC’s UK Public Services” av den ansvariga myndigheten Ofcom i dess ”regulatory conditions in the operating licence”.
Ofcom reglerar uttömmande villkoren för alla BBC:s programverksamheter, framför allt i termer av timmar av så kallad årlig kvot (”Operating licence for BBC’s UK Public Services”, Ofcom 2017).
Till exempel medges:
a) BBC One och BBC Two en ”Financial Year quota for comedy programmes (300 hours, some of which must be in Peak)” eller
b) BBC Two Wales en ”Financial Year quota for non-news programmes (175 hours)” eller
c) BBC Radio 1 en ”Financial Year quota for New Music in Daytime (45 %) of which a significant proportion from new and emerging UK artists”.
I denna detaljreglering vill och ska vi inte hamna. Men den ger perspektiv på såväl mediesituationen som statens ansvar och ställer därmed krav på en tydligare reglering av uppdraget för SVT, SR och UR.
Det bör mot den bakgrunden därför tydliggöras:
att kärnverksamheten är huvudverksamheten för PS-bolagen och att den ska vara att utifrån egna plattformar – i etern och på nätet – sända och tillgängliggöra sådant material som de själva eller andra producerat,
att den kompletterande verksamheten alltjämt ska vara sådan verksamhet som syftar till att utveckla och stödja kärnverksamheten och förbättra allmänhetens möjligheter att tillgodogöra sig den och
att regleringen självfallet – och till skillnad från i dag – ska omfatta alla PS-bolagens sändningsverksamheter.
Det måste därtill mycket tydligt göras klart att om, och när, den kompletterande verksamheten börjar leva sitt eget liv har den fjärmat sig för långt från public service-uppdraget.
Och detta konstaterande för över till den tredje principen – kontrollprincipen.
Princip 3: Kontrollprincipen (förhandsprövning av nya tjänster)
Frågan om public service-uppdragets gränser är nära förknippad med frågan om vem som ska kontrollera att gränserna – hur de nu definieras – efterlevs.
Enligt nuvarande anslagsvillkor ska ”nya permanenta programtjänster eller andra tjänster av större betydelse” inom ramen för kärnverksamheten eller den kompletterande verksamheten, som SR, SVT och UR vill lansera anmälas till regeringen för godkännande. Anmälan om sådan förhandsprövning ska även sändas till Myndigheten för press, radio och tv (MPRT), som ska genomföra förhandsprövningen. Detta har gällt sedan år 2010.
En viktig bakgrund till detta var EG:s konkurrensregler och krav på att nya tjänster prövas genom Kommissionens meddelande den 1 juli 2009 om tillämpningen av reglerna om statsstöd på området radio och tv i allmänhetens tjänst (SOU 2012:59, s. 304 ff.).
Den prövning som ska göras ska dels avse den nya tjänstens allmänna betydelse i förhållande till PS-uppdraget, dels vilken marknadspåverkan den har.
Det kan då konstateras att PS-bolagen till dags dato inte anmält en enda tjänst. Och uppenbarligen fungerar inte systemet och det inger allvarliga betänkligheter om hur Sverige uppfyller sina förpliktelser. Detta har också, med förvåning, noterats av EU-kommissionen (”EU-kommissionens tio frågor om Sveriges public service”, Medievärlden Premium 31 augusti 2014).
Det är – det förtjänar att påpekas – inte PS-bolagens ansvar att se till att ordningen med förhandsprövning fungerar, utan detta är en uppgift för den svenska staten.
Det finns här en känslig gränsdragning mellan en prövning av en ny tjänst hos PS-bolagen och en innehållsprövning i förhållande till grundlagarnas censurförbud.
Detta hänger dock även samman med otydligheten om PS-bolagens konstitutionella ställning. Och – oberoende av detta – så måste självfallet en prövning av en ny tjänst som sådan kunna göras utan att den övergår till en innehållsmässig prövning.
Mot den bakgrunden bör systemet med förhandsprövning förbättras. Det bör ske på flera sätt:
För det första kan det inte vara PS-bolagen förbehållet att exklusivt bedöma vad som är en ny permanent programtjänst. Möjligheten att kringgå detta genom att lansera marknadsstörande tjänster under kort tid och – under åberopande av att de inte var permanenta – sedan lägga ner dem måste begränsas. Se till exempel tjänsterna Edit (SVT eller Resumé) och Flow (SVT och Expressen).
Därför bör utomstående intressenter som berörs ha möjlighet att kunna begära att en ny tjänst snabbt ska förhandsprövas.
För det andra bör MPRT ha en egen initiativrätt att göra en förhandsprövning och att fatta egna, interimistiska, beslut i avvaktan på regeringens avgörande.
Och för det tredje bör det krävas att MPRT – i den del som handlar om marknadspåverkan – inhämtar yttrande från Konkurrensverket.
Det ovan sagda – uttryckt i tre principer – är inget dramatiskt. Det handlar, åter igen om att balansera de krafter som finns mellan behovet av ett starkt och av det allmänna finansierat public service med en livskraftig privat medieverksamhet.
Det är en balansgång och rent av en symbios, där det finns åt båda håll en tipping-point som måste undvikas.
Ovanstående tre principförslag syftar till att på nytt återupprätta och återställa balansen.
Lästips angående public service och relationen till privata medier
Debatt: ”Den lokala demokratin kan hotas”, 8 feb 2018
Debatt och rapport: ”Oklara regler för SVT och SR drabbar lokala medier”, 13 dec 2017
Rapport: ”Rapport om bevakning av vita fläckar?”, 4 april 2018
Remissvar: ”Finansiering av public service (SOU 2017:79)”, 8 jan 2018