Justitiekanslerns promemoria ”Vissa frågor om sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt” (Ju/2021/01730/DOM)
TU – Medier i Sverige (Tidningsutgivarna) har tagit del av rubricerad promemoria och får anföra följande.
Sammanfattning
1) Sekretess till skydd för det allmännas ställning som part i rättstvister som handläggs av Justitiekanslern (JK)
I promemorian föreslås att sekretessen i dessa fall ska utvidgas från att gälla enbart uppgifter som inkommit från enskilda till att gälla oberoende av vem som lämnat uppgifterna.
Enligt promemorian leder den nuvarande begränsningen till att sekretess, när uppgifterna kommer till JK från andra än enskilda, inte kan göras gällande och att uppgifterna sålunda måste lämnas ut om någon begär det. Det kan gälla uppgifter från andra myndigheter med särskild kompetens som JK anlitar, t ex Skatteverket, och i vissa fall analyser och utredningar från ombud/advokatbyråer.
TU har förståelse för att det kan innebära en risk för att JK:s möjligheter att tillvarata statens rätt försämras om JK tvingas att till motparten lämna ut uppgifter som är av betydelse för den egna processföringen.
Av promemorian framgår dock inte närmare om problemet är potentiellt – eller reellt – och, i så fall, hur omfattande.
Mot förslaget talar också att det inte sällan finns ett betydande intresse av insyn i dessa fall. TU saknar här en närmare analys av konsekvenserna för allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar.
Så som förslaget utformats – sekretess ska gälla ”om det kan antas att det allmännas ställning som part försämras om uppgiften röjs” – kan det dock konstateras att det i praktiken kommer innebära att sekretess kan göras gällande i de flesta fall. Det finns därför en risk att sekretessen utvidgas mer än vad som kan anses nödvändigt. Enligt TU:s mening, bör därför övervägas om den tilltänkta sekretessbestämmelsen kan begränsas eller kvalificeras.
I avvaktan på detta – och en närmare analys av konsekvenserna för insynsintresset – avstyrker TU förslaget.
2) Sekretess när JK bevakar statens rätt med anledning av en rättstvist som kan avgöras i ett skiljeförfarande
I promemorian föreslås att det ska införas ett undantag från den särreglering som i dag gäller för sekretess i JK:s verksamhet när JK bevakar statens rätt med anledning av en rättstvist som enligt ett internationellt avtal kan avgöras i ett skiljeförfarande. I stället ska de allmänna sekretessreglerna vara direkt tillämpliga. Vidare ska överföring av sekretess från annan myndighet vara möjlig och det ska inte gälla något kvalificerat skaderekvisit hos JK.
I praktiken handlar förslaget om skiljeförfaranden till följd av s k investeringsskyddsavtal, som staten ingår med i första hand andra stater eller som följer av mellanstatliga traktat i syfte att ge skydd för investerare hos någon av avtalsparterna från ageranden hos den andra staten (avtalsparten).
Sådana investeringsskyddsavtal förutsätter ofta en omfattande sekretess och nuvarande sekretessreglering bedöms otillräcklig av i grunden samma anledning som enligt det under punkt 1 kommenterade förslaget.
TU kan även här ha viss förståelse för behovet av en starkare sekretess. Det måste dock, mera generellt, ifrågasättas om staten ska ingå avtal som i praktiken förutsätter en sekretess som går betydligt längre än den befintliga svenska lagstiftningen.
Det finns här också ett starkt insynsbehov. Det handlar om tvister med en betydande politisk och ekonomisk omfattning. En av de tvister som det, i något inlindade ordalag, refereras till i promemorian synes exempelvis gälla det kinesiska bolaget Huawei och villkoren vid auktionen av frekvenser i 5G-nätet.
Även här saknar TU en närmare analys av konsekvenserna för allmänhetens och mediernas insyn. Av allt att döma blir den dock betydande. TU utgår från att regeringen i den fortsatta beredningen återkommer med en sådan analys innan ett förslag till lagstiftning läggs fram.
3) Sekretess när JK uppträder som part i EU-domstolen
I promemorian föreslås att yttranden och inlagor som JK får från EU-domstolen i rättstvister där JK bevakar statens rätt ska omfattas av de allmänna sekretessreglerna i offentlighets- och sekretesslagen (OSL), i stället för den särreglering som gäller för JK i dag (42 kap 2 § första stycket 1, OSL).
I praktiken synes det handla om förhandsavgöranden från EU-domstolen, där JK företräder staten och där yttranden från andra medlemsstater skickas till JK från EU-domstolen under förutsättning av sekretess. I promemorian uttrycks en farhåga om att JK med nuvarande reglering – till skillnad från exempelvis Regeringskansliet – inte kan upprätthålla sekretessen.
Enligt TU:s mening är den omfattande sekretessen inom EU-institutionerna i sig ett problem. Den frågan behandlas dock inte i denna promemoria.
TU konstaterar att konsekvensen av förslaget blir att den allmänna utrikessekretessen (15 kap 1 § OSL) kommer att gälla för JK, liksom för andra svenska myndigheter, och att sekretess då kommer att gälla för uppgifter i inlagor och yttranden – innan målet avgjorts i EU-domstolen – om det kan antas att ett röjande stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet.
TU konstaterar vidare att det även här många gånger finns ett stort allmänintresse i mål i EU-domstolen där Sverige är part (t ex i det i promemorian åberopade målet C 432-05, UNIBET (London) m fl mot Justitiekanslern).
Bestämmelsen i 15 kap 1 § har ett rakt skaderekvisit, d v s en presumtion för offentlighet. TU har dock uppfattat att tillämpningen av utrikessekretessen i praktiken innebär en närmast absolut sekretess. Det synsättet bekräftas av att man i promemorian (s 17) utgår från att sekretess ska gälla genom att ange att röjandet av uppgifter i yttranden och inlagor innan ett mål avgjorts i EU-domstolen ”antas nämligen störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet”.
Enligt TU:s mening är en sådan tillämpning av utrikessekretessen otillfredsställande. TU förordar därför en översyn av såväl utformningen som tillämpningen av bestämmelsen om utrikessekretess i 15 kap 1 § OSL. I avvaktan på detta – och då förslaget i promemorian inte kan avses vara akut – avstyrker TU promemorians förslag.
Stockholm 2021-08-10
TU – Medier i Sverige
Thomas Mattsson Per Hultengård
Tf VD Jurist